〔提 要〕 全球经济治理的新变化既为中国的参与带来了新机遇，也增加了风险与挑战。机遇主要来自全球治理理念的多元化、治理规则的新发展和新兴国家影响力的总体增强。与此同时，阻碍性力量有所加大、支撑性平台作用有限、不确定性因素日益增多等使中国参与全球经济治理的制度性约束增加。为了更有效地参与全球经济治理，提升中国“共商、共建、共享”治理理念的影响力，中国和其他发展中国家需在机构平台建设、议题设置及构筑重点国家和地区的经济安全防护网络方面加大投入。
〔关 键 词〕 全球经济治理、治理理念、中国外交
〔作者简介〕 徐秀军，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员
〔中图分类号〕 D822.3
在推进全球经济治理变革方面，发展中国家发挥着越来越积极和重要的作用。作为经济实力不断提升的全球性大国，中国和其他新兴国家依托各种全球性和区域性经济治理平台，提出了一系列改善全球经济治理的主张，推动全球治理变革进程。中国的主张既反映中国参与和推动全球经济治理的经验总结，也在理念上影响全球经济治理的发展方向。[1]但也应该注意到，全球治理体系未能反映过去数十年国际经济力量对比的新格局，代表性和包容性很不够。[2]这使得中国等新兴国家参与全球经济治理仍然面临诸多挑战。
一、全球经济治理形势的新特征
21世纪尤其是2008年金融危机以来，全球经济治理涌现出一些新的形势与变化。一方面，随着一些新兴领域的全球性问题不断涌现，全球经济治理的内涵和外延不断拓展，内容和形式日益丰富；另一方面，随着全球经济格局的发展演进，全球经济治理的形势随之呈现一系列新的特征，给发展中国家扩大参与提供了新的机遇。
（一）主体作用发生变化
一般认为，全球经济治理的主体包括国家、国际经济组织以及企业与个人。国际金融危机后，全球经济治理的主体发生了两个重大变化：一是国家（政府）在全球经济治理中的主导和引导作用更加突出；二是政府间合作与协调机制在全球经济治理中扮演更加重要的角色。国家（政府）的作用在金融危机前后发生了较为明显的改变。金融危机前，作为传统全球经济治理机制的主导者，主要发达经济体在全球经济治理中的作用较为突出。金融危机后，随着经济实力对比的变化，新兴经济体对全球经济治理的参与度和影响力明显增加。[3]政府间合作机制的作用方面，金融危机后新兴全球经济治理机制涌现并发挥重要作用，其中二十国集团（G20）的作用尤其突出。同时，金砖国家合作机制成为新兴市场与发展中国家参与全球经济治理的重要依托平台。
（二）参与理念出现分化
在全球经济治理的参与理念上，近年来主要国家之间出现了较大分化。这主要表现为，一些国家更加积极地支持开放的全球经济，另一些国家的内顾倾向却日益加重。在G20等全球经济治理平台上，中国等经济全球化的支持者积极倡导开放、包容、合作、共赢的治理理念，而一些国家国内保护主义思潮蔓延失控，多边经贸合作和经济全球化政策倒退。这其中，作为全球最大的经济体，美国内顾倾向的政策调整使全球经济治理面临巨大挑战。在经贸领域，美国政府在对外经济合作中的立场趋于强硬，对于从中国、德国等美国逆差对象国进口的商品设置各种形式的贸易壁垒，对一些特定商品征收惩罚性关税。美国政府的对外贸易政策，不仅可能直接诱发贸易战，还将增加金融市场的不确定性。总之，主要国家参与全球经济治理的理念分化增加了形成全球经济治理共同行动的难度，从而使全球经济治理的未来发展充满了变数。
（三）实现途径经受挑战
由于经济全球化的驱动力、世界经贸格局及国际经济竞争与合作的态势等均发生重大变化，世界各国参与全球经济治理的基础和条件及其对全球经济治理的认知和期待亦随之发生较大改变，全球经济治理的实现途径也因此有所调整。这主要表现在以下三个方面：首先，全球多边经贸治理进程受阻。以世界贸易组织（WTO）为代表的全球多边贸易体制发展坎坷，贸易投资保护主义盛行，全球经济治理机制改革进展缓慢，掣肘全球经济治理的健康发展。其次，区域经济合作进展缓慢并出现起伏。英国脱欧、美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等使区域经济合作出现新的变数，跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）、亚太自由贸易区（FTAAP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等新的自由贸易协定谈判困难重重，区域经济治理的动力有所减弱。最后，双边合作模式日益受到主要大国的推崇并成为实现全球经济治理的主要渠道之一。一方面，美国等发达国家对外经济合作更加倚重双边渠道；另一方面，一些致力于推动多边合作的国家也不得不选择双边渠道来应对外部挑战。
（四）规则体系面临重构
全球经济治理的规则体系主要有两个基本特征：一是全球经济治理机制和规则在促进金融稳定、贸易自由和贸易平衡、投资公平等方面存在的局限日益凸显。2008年国际金融危机的爆发，将西方主导建立的全球经济治理体系存在的问题暴露无遗，继续一般性修补难以应对日益凸显的全球性问题。[4] 二是全球经济治理规则体系呈现碎片化趋势。在新一轮全球经济治理规则调整中，大国之间的博弈越来越集中于规则制定权的争夺。由于多边治理进程受阻，全球主要大国主导推动了一系列的区域和双边经济一体化倡议，并力图藉此打造全球经济治理规则的升级版，弥补现有全球经济治理体系的不足。这带来的直接后果之一，便是全球经济治理规则的“意大利面碗”效应不断加剧。不同标准的新规则既成为全球经济治理规则体系重构的组成部分，也预示着未来全球经济治理规则体系还将面临更系统、协调难度更大的整合。
总之，全球经济治理正处于深度调整与变革的进程之中，是中国等新兴经济体参与全球经济治理的重要时代背景。尽管这些调整与变革面临巨大的阻力和不确定性，但它仍为新兴国家进一步参与全球经济治理提供了新的契机。[5]
二、中国参与全球经济治理的机遇
在国际政治经济格局深刻演变的背景下，作为全球经济治理的新生力量，中国进一步参与全球经济治理，很大程度上体现出新兴市场国家在表达利益诉求、推动构建国际政治经济新秩序方面的主动性在增强。以下新机遇的出现为中国提升参与度和影响力提供了重要条件。
（一）中国经济实力的快速提升为中国参与全球经济治理奠定新基础
得益于改革开放30余年间经济的快速增长，中国在世界经济中的地位不断提升。根据国际货币基金组织（IMF）数据，2010年中国按市场汇率衡量的经济总量超过日本成为世界第二大经济体,并达到美国的38.1%；2016年中国按市场汇率衡量的经济总量为日本的2.28倍，并达到美国的60.3%。[6]在贸易和投资方面，中国已于2013年成为世界第一大货物贸易国，2014年跃居全球第一大投资目的地，并成为资本净输出国。[7]在货币金融方面，人民币在2016年成为全球第三大贸易融资货币、第六大支付货币、第五大外汇交易货币。[8]IMF也因此将中国视为全球系统重要性经济体之一，认为这些经济体的内部经济政策会通过外溢效应对全球经济产生系统性影响。这为中国参与全球经济治理奠定了新的坚实基础。
（二）全球经济治理理念的多元化为扩大中国理念的吸引力提供新契机
2008年国际金融危机深刻暴露了以自由化、私有化和市场化为基础的新自由主义经济模式的局限性和弊端。在新的、广为接受的治理理念尚未形成之际，全球经济治理理念呈现多元化的发展格局，[9]为中国等新兴力量在新一轮全球经济治理体系改革中发挥积极作用提供了机遇。经过30多年的经济高速增长，中国在发展领域积累了丰富的经验。在长期的国际经济合作实践中，中国逐步形成了“共商、共建、共享”的全球治理基本理念，[10]它体现了对全球治理体系公正性、平等性、开放性和包容性的追求，是中国提出的以合作共赢为核心的新型国际关系理念的重要组成部分。在多元化治理理念的比较与竞争中，这种理念正得到广泛的接受，使中国参与全球经济治理并发挥积极作用有了牢固的基础。
（三）全球经济治理平台的新一轮创设为中国方案的实践提供新舞台
2009年9月，在G20匹兹堡峰会上，与会领导人达成共识并确定了G20代替八国集团（G8）成为全球经济治理的首要磋商平台。[11]这是新兴经济体推动全球经济治理体系变革的重大进步，为中国参与全球经济新秩序的建设提供了新的平台。2016年9月，在G20杭州峰会上，中国国家主席习近平全面阐述了完善全球经济治理的中国方案，提出全球经济治理应该以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标，并呼吁共同构建公正高效的全球金融治理格局、开放透明的全球贸易和投资治理格局、绿色低碳的全球能源治理格局、包容联动的全球发展治理格局。[12]这是中国首次利用G20平台全面阐述自己的全球经济治理观，并在国际社会得到积极响应。金砖国家合作机制为中国等新兴国家在全球治理中发挥更大作用提供了又一个新平台。金砖国家领导人会晤机制成立以来，成员国之间的合作领域不断拓展和深化，取得了许多令人瞩目的成绩。例如，金砖国家宣布建立法定资本1000亿美元的新开发银行和初始资金规模为1000亿美元的应急储备，对现有的国际金融治理机制形成补充。
（四）全球经济治理规则的系统性调整为中国优势的发挥提供新空间
开放经济条件下，全球经济对中国的影响越来越大，中国参与全球经济治理的经济利益驱动亦越来越强。[13]随着中国经济实力的日益上升和对外经济交往的日趋深化，中国在全球经济治理领域的作用与地位不断提升。在新一轮的全球经济治理规则的系统性调整过程中，中国在全球经济治理部分领域中的优势也日益凸显，并为中国进一步提高全球经济治理的话语权奠定了基础。当前，中国已成为全球经济治理和国际经济体系变革的重要推动力量之一，[14]为了深度融入全球经济防范外部风险，中国更加积极地参与全球经济治理，推动国际经济体系的发展与完善。由于大国政策的溢出效应和拉动效应，中国更加开放包容的经济政策取向和行为对其他国家经济政策调整产生了积极影响。同时，在中国的推动下，金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行（亚投行）等一些新的机制和规则得以建立，并且这些机制更好地反映了相关国家的利益诉求，体现了国际关系民主化的发展趋势。
三、中国参与全球经济治理面临的挑战
从现实来看，影响中国在全球经济治理中发挥作用的原因是多种多样的。归纳起来，挑战主要来自以下四个方面。
（一）制度性约束更加明显
近年来，中国在全球经济治理中的地位明显提升。例如，在IMF和世界银行达成向新兴市场国家转移份额的改革方案中，中国发挥了重要的推动作用。然而，对于国际机构的改革议程和方向，新兴国家的话语权仍明显小于美国等发达国家。在国际贸易领域，美日欧等发达国家绕开多边框架，试图通过TPP等区域贸易谈判，取得规则制定的先发地位。尽管受美国国内政治等因素影响，TPP有最终流产的可能，但欧美发达国家输出规则的目标不会改变，发展中国家仍在规则制定中处于被动地位。2008年国际金融危机使发达国家经济遭到重创，发达国家与新兴市场国家的力量对比有了很大改变。全球经济治理体系改革从愿望和呼吁，演变成具体的行动和方案，但进程仍滞后于现实的改变。在危机初期，发达国家为了争取新兴市场国家的支持，采取了某些改革和让步。随着发达国家经济逐渐恢复，新兴市场国家却开始增长乏力甚至经济滑坡。在这种情况下，发达国家的改革动力大大下降，原有的让步也不愿意履行，全球经济治理体系的改革进程受阻。
（二）阻碍性力量有所加大
国际金融危机对国际社会的一个重要贡献在于，它深刻暴露出当今全球经济治理体制的诸多弊端和不足，让人们认识到变革现有全球经济治理体制、重构全球经济治理规则体系的重要性和紧迫性。[15]以中国为代表的新兴国家致力于推进现有全球经济治理体制的改革，使其更加公正合理。而以美国为代表的发达经济体仍在加紧谋求新一轮经贸规则的制定权。对于未来全球经济治理的主导地位，既得利益国家或国家集团不会轻易放弃，并且会对潜在的挑战国保持高度警惕和防范，有关分歧与竞争将深刻影响未来全球经贸、金融和货币治理格局。
（三）支撑性平台作用有限
在现有全球经济治理机制中，中国发挥影响的平台主要有金砖国家合作机制（包括金砖国家新开发银行）和亚投行。金砖国家合作机制建立后，其沟通渠道不断扩大。金砖国家合作包括领导人会晤、部长级会议、专家组会议和民间论坛等多种机制，形成政界、商界、学界、民间四位一体的合作模式。金砖国家的主要定位是政策沟通平台，因此五国会晤达成的共识和行动计划不具有强制约束力。即使是在新开发银行这一金砖国家共建的首个实体机构中，其行动效率也受到很多制约。在筹建之初，发展中国家曾对其寄予厚望，但由于建设进展较为缓慢，新开发银行并没有发挥出应有的作用。金砖国家经济增速整体有所放缓，部分国家因受外部因素影响经济增长陷入停滞等，也在一定程度上给金砖国家合作带来负面影响。亚投行目前仍处于起步阶段，其对现有国际货币金融体系的影响还很有限，在支撑中国参与全球经济治理方面的作用还有待提升。[16]
（四）不确定性因素日益增多
过去一年来，发达国家出现了一系列所谓的“黑天鹅”事件，深刻反映了发达世界的“逆全球化”思潮暗流涌动。英国公投脱欧及其可能引发的连锁反应必将对欧洲经济一体化带来巨大损伤，同时还对全球其他区域的经济一体化带来负面的示范效应。美国新总统特朗普公开宣称实施保护主义措施并试图发起贸易战，宣布退出TPP，并要求重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA），这些措施势必引起其他相关国家采取类似内顾倾向的应对措施。特朗普政府推行的“美国至上”贸易政策试图追求对美国更为有利的贸易条件，但却破坏了全球的公平贸易秩序，最终将掣肘全球贸易和经济的持续增长。[17]在一个全球经济高度相互依存的时代，这些内顾倾向的政策不仅给全球经济增长带来挑战，也将从根本上损害政策实施者的利益。从短期来看，由于经济上对发达国家的不对称依赖以及政策应对经验上的不足，以中国为代表的新兴国家在相关政策面前将面临更大挑战。此外，此起彼伏的地区政治动荡给中国的对外经济合作频增变数。动荡的政治环境和复杂的社会问题分散了相关国家推动全球经济治理的精力，中国参与全球经济治理的前景也因此增加了变数。
四、深度参与全球经济治理的路径与思路
在参与全球经济治理、推动全球经济治理体系改革方面，中国还有发挥更大作用的空间，可沿以下思路进一步做出努力。
（一）改革与创新并重，优化全球经济治理体系
全球经济治理体系的发展演变与国际力量结构的变化密不可分。中国等新兴国家的崛起，不可避免地将改变全球经济治理各个领域的利益分配格局，从而带来不同类型国家之间围绕全球经济治理体系变革的竞争。发达国家在维护现有全球经济治理体系方面有既得利益，追求制定对新兴和发展中国家约束性更高的全球经济治理规则。对新兴国家来说，完善现有全球经济治理体系是其参与全球经济治理的基本诉求。一方面，由于新兴国家在很多现有全球经济规则制定过程中的参与缺位或不足，现有体系未能充分反映它们的利益诉求。另一方面，新兴国家也是现有全球经济治理体系的受益者。现有的全球经济治理体系为新兴国家经济发展创造了稳定的外部环境，减少了全球挑战及其应对的不确定性。由此可见，维护现有体系的稳定发展是包括中国在内的新兴国家的现实选择。也就是说，要在不根本变革现有体系的基本前提下推进对现有全球经济治理体系的改造和完善。但要注意到，在传统全球经济治理机制的改革步伐远远落后于世界政治经济发展的现实这一背景下，新建一些国际机制和规则有助于形成改革现有体系的推动力量，也能在一定程度和范围内弥补现有体系的不足。[18]
（二）创造南南经济合作的新动力，提升发展中国家经济主张的影响力
在全球经济治理机制中，尽管发展中国家的发言权不能与主要发达国家相提并论，但发展中国家并非全球经济治理的旁观者，而是重要的参与者，是中国必须借重的依托力量。在全球经济治理框架下，发达经济体还拥有七国集团（G7）这一代表自身利益的国家集团。在很多议题上，G7国家往往都要进行内部沟通，并形成共同的立场和主张，从而最大限度地维护自身利益。但发展中国家由于缺少相应的沟通和协调机制，导致部分国家之间分歧较大而无法形成合力，在与发达国家的博弈中也因此处于劣势。为此，中国应该和广大发展中国家一起，在全球经济治理平台上协调彼此政策分歧，形成共同声音，不断扩大全球经济治理话语权。在此过程中，金砖国家合作机制能起到重要的聚合作用，其适时扩大有助于将更多发展中国家整合到一个机制框架下，增强发展中国家的整体影响力。此外，应加强以南南合作为基础的国际发展合作框架，发展新型多边开发机构，在推动多边经济外交的同时，中国应积极建构具有平等性、包容性、和平性和建设性的全球伙伴关系网络。
（三）加强平台建设，充分发挥务实机制的作用
在全球经济治理领域，G20与金砖国家合作机制是中国与全球主要国家开展务实合作的重要平台。目前，G20与金砖国家合作机制形成了以峰会为引领、协调人和财金渠道“双轨机制”为支撑、部长级会议和工作组为辅助的架构。但总的来说，两个机制均未形成组织章程，也没有设立秘书处，每次会议的主题主要由东道国拟定，领导人峰会议程的延续性得不到保障。并且，这些不同层次的交流与协调机制在国际规则制定中的地位与作用不尽相同，应当有区别地加以对待和利用。对于不同平台和层面上的交流和合作，由于各国利益和战略考虑存在差异，不必强求各国在所有问题上达成共识或保持一致，而是要立足于解决共同面临的实际问题，最大限度地开展贸易投资、货币金融和发展等领域的务实合作。具体到G20和金砖国家合作机制等新兴全球经济治理平台，务实层面的工作组机制往往在规则谈判中发挥基础性作用，并直接考验中国等发展中国家的议题设置和规则谈判能力，因此要予以高度重视并加大相应的投入。
（四）重视议题设置，进一步提升发展问题的地位
全球经济治理体系涉及的议题和领域十分广泛，并且新的议题和领域还在不断增加，但发展问题已取代危机应对并重新回到全球经济治理的核心位置。当前，世界经济面临的增长动力不足、发展不均衡、发展机会不均等、发展成果分配不公平等问题日益凸显，全球经济治理体系变革的紧迫性越来越突出。从深层次上讲，当今世界各国经济增长、合作、治理和发展模式存在的缺陷与障碍是全球性问题不断涌现的根源之一。作为全球最大的发展中国家，中国积累了丰富的发展经验，并创造性地提出了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新发展理念。中国以发展为核心的“一带一路”倡议的目标与理念、合作模式和实施手段，以及在解决发展失衡、治理困境、数字鸿沟、分配差距等问题方面做出的努力，也具有全球性意义。[19]
（五）维护和平稳定的发展环境，构筑经济安全防护网络
维护国际公共安全事关各国切身利益，也是每个国家应尽的责任。[21]当前，国际社会特别是主要大国之间的政策协调和风险管控是影响全球经济治理成效的重要变量之一。在经济层面，美欧日等主要发达经济体政策调整频繁并各自为政，新兴与发展中国家经济增速总体放缓和分化，给世界经济复苏前景蒙上了阴影；国际大宗商品价格低位波动，既冲击能源生产国经济稳定，也加剧全球通缩风险；发达国家债务水平居高不下，新兴市场债务水平快速提升，进一步增加了各国经济面对外部冲击的脆弱性；贸易投资增长乏力，保护主义甚至民粹主义势力抬头，制约了全球经济一体化的深入发展。在政治层面，西亚北非、朝鲜半岛、拉美、南海等地缘政治动荡风险增加了维护地区安全和世界和平的不确定性。中国提出的“一带一路”倡议覆盖了大量经济社会发展水平相对落后的国家和地区，其中一些国家面临战争、国内族群冲突、社会动乱、治安环境恶劣、恐怖主义、突发性的传染性疾病和自然灾害等各种形式的问题、挑战和风险。这些问题给中国参与区域、跨区域和全球经济合作进程带来负面影响。为此，需要根据不同国家和地区的风险类别和级别因地制宜地建立和完善安保体系，构筑重点国家和地区的经济安全防护网络，为中国参与全球经济治理保驾护航。
【完稿日期：2017-11-6】
【责任编辑：李 静】
* 本文得到国家社会科学基金重大项目“提高中国在全球经济治理中的制度性话语权研究”（项目编号：15ZDC038）的资助。
[1] 习近平：“坚定信心 共谋发展——在金砖国家领导人第八次会晤大范围会议上的讲话”，《人民日报》2016年10月17日，第2版。
[2] 习近平：“共担时代责任 共促全球发展——在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲”，《人民日报》2017年1月18日，第3版。
[3] 张宇燕、田丰：“新兴经济体的界定及其在世界经济格局中的地位”，《国际经济评论》2010年第4期，第7-26页。
[4] Xiaoqin Ding, “Crisis and Governance: To Establish a New Global Economic and Political Order,” World Review of Political Economy, Vol. 1, No. 1, Spring 2010, pp. 173-179.
[5] 樊勇明、沈陈：“全球经济治理结构重组是中国的新战略机遇”，《国际观察》2013年第3期，第1-5页。
[6] IMF, World Economic Outlook Database, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/02/weodata/index.aspx.（上网时间：2017年10月30日）
[7] 联合国贸易和发展委员会（UNCTAD）数据库，http://unctadstat.unctad.org/EN/。（上网时间：2017年9月30日）
[8] 中国人民银行：《2017年人民币国际化报告》，http://www.pbc.gov.cn/huobizhengceersi/214481/214511/214695/3398597/2017101710035015721.pdf。（上网时间：2017年10月30日）
[9] 陈东晓、叶玉：“全球经济治理：新挑战与中国路径”，《国际问题研究》2017年第1期，第11-22页。
[10] 张宇燕：“全球治理的中国视角”，《世界经济与政治》2016年第9期，第4-9页。
[11] “Leaders’ Statement, the Pittsburgh Summit,” G20, September 24-25, 2009, http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html.（上网时间：2017年8月2日）
[12] 习近平：“中国发展新起点 全球增长新蓝图——在二十国集团工商峰会开幕式上的主旨演讲”，《人民日报》2016年9月4日，第3版。
[13] Hongying Wang and James N. Rosenau, “China and Global Governance,” Asian Perspective, Vol. 33, No. 3, October/December 2009, pp. 5-39.
[14] Takatoshi Ito, Kazumasa Iwata, Colin McKenzie, Marcus Noland and Shujiro Urata, “China’s Impact on the Rest of the World: Editors’ Overview,” Asian Economic Policy Review, Vol. 9, No. 2, July 2014, pp. 163-179.
[15] 毕吉耀、姚淑梅、郝洁、李大伟、杨长湧：“金融危机后世界经济发展趋势和全球治理结构变化”，《中国经贸导刊》2014年15期，第5-8页。
[16] Helmut Reisen, “Will the AIIB and the NDB Help Reform Multilateral Development Banking?,” Global Policy, Vol. 6, No. 3, September 2015, pp. 297-304.
[17] Jacqueline Best, Paul Bowles, Rachel Epstein, Kathryn Hochstetler, John Ravenhill and Wesley W. Widmaier, “International Political Economy Meets the Unexpected: Brexit, Trump and Global Populism,” Review of International Political Economy, Vol. 24, No. 2, 2017, pp. 177-178.
[18] 徐秀军：“从中国视角看未来世界经济秩序”，《国际政治科学》2016年第1期，第90-117页。
[19] 王毅：“‘一带一路’建设在新起点上扬帆远航”，《求是》2017年第11期，第5-8页。
[20] 杨洁篪：“积极承担国际责任和义务”，《人民日报》2015年11月23日，第6版。