美国的钓鱼岛政策与策略、动因及前景
[内容提要] 在美日交涉“冲绳返还”过程中，迫于保钓运动的压力及为平衡日本、台湾的利益诉求，并在中日之间打楔子，尼克松政府最终在中日钓鱼岛主权争端问题上确定“中立”立场。钓鱼岛“施政权”移交日本后，尼克松政府确立《美日安保条约》第5条对于钓鱼岛的适用性，但对外表态力求低调，此种立场大体为以后历届美国政府所延续。进入21世纪，为牵制中国快速崛起对美亚太主导地位的挑战，美在《美日安保条约》对钓鱼岛适用性问题上愈益高调和清晰。美钓鱼岛政策与其亚洲政策密切相连。在中美日力量对比及三边关系未发生根本性变化前，美对钓鱼岛问题的现行立场不会发生重大改变。
[关键词] 美国 钓鱼岛政策与策略 《美日安保条约》 中美日三边关系
钓鱼岛问题是中日关系的一个痼疾，也是造成近年两国关系严重对立的直接诱因。在钓鱼岛争端中，美国扮演了不光彩的角色。欲了解美国在钓鱼岛争端中所扮演的真实角色，必得廓清美国有关琉球政策中对托管问题及“剩余主权”的理解、美国对钓鱼岛归属的认知与“冲绳返还”时的立场调整、美国在《美日安保条约》适用问题上的基本立场与宣示方式的变化，这些问题对准确了解美国的钓鱼岛政策并研判其未来走向具有重要的现实意义。
一、美国对钓鱼岛归属的认知
1951年的旧金山对日媾和会议[1]期间，美国在苏联施压下（苏联反对琉球托管，认为其不应脱离日本主权[2]）所承诺的日本保有琉球“剩余主权”以及此后的公开表态，一直以来都被日方所强调需与包含钓鱼岛的1953年“琉球列岛的地理界限”相结合，日方认为美国在管辖冲绳时将“尖阁列岛”作为日本固有领土看待。
在20世纪50年代的国际法学界，关于“剩余主权”已有广泛接受的定义和理解。1955年的《奥本海国际法》（第八版）在论及“托管领土主权”时便将“剩余主权”等同于“主权本身”。[3]在旧金山和会上，美方代表杜勒斯并未解释何为“剩余主权”。但在此前（1951年6月）为与国防部长马歇尔会晤所准备的备忘录中，他认为让日本放弃琉球主权未必对美有利，并指出：“只有在拥有主权者授权的条件下，（美国）专属战略控制才能与（日本）剩余主权完全协调。”[4]英国代表肯尼思·杨格对于“剩余主权”的理解也与美方相同，曾声明《旧金山和约》并未取消日本对琉球的主权。[5]在占领冲绳后很长一段时期，美方认同日本保有的“剩余主权”也适用钓鱼岛。
二、美国钓鱼岛政策在返还冲绳中确立
自20世纪70年代始，美国便在中日钓鱼岛主权争端上坚持所谓“中立”立场，这一代表美国政府的“法律立场”在1971年10月关于批准《归还冲绳协定》的美参议院外委会听证会上公布（正式改变了此前明确认同日本“剩余主权”主张的立场），其在外委会11月2日向参议院提呈报告中被概括如下：“在（日美）一致同意的一份有关该协定第一条的备忘录中，双方明确说明了界定本协议所覆区域的地理坐标。这些坐标对尖阁（钓鱼台）群岛属其施政区域之一部分予以明确。此外，美国军用设施保留名单中有两处位于尖阁群岛。中华民国、中华人民共和国及日本皆对该群岛主张主权。国务院所持立场是，美国所获有关权利的唯一来源是《旧金山和约》，美国依据该约仅获得施政权，而非主权。因此，美国将其施政权移交日本并不构成移交潜在主权（美国从未拥有），亦不可能影响任何争端当事方的潜在主张。本委员会重申，该协定条款并不影响任何国家有关尖阁或钓鱼台群岛的任何主权主张。”[6]
美国确定“钓鱼岛主权未定”的“中立”立场，去除了认同日本对钓鱼岛“剩余主权”的言论，只是强调“施政权”返还。美国此一立场使日本非常不满。
美国政府选择“中立”的原因在于：
第一，台湾当局的外交努力及台湾依然存在的战略价值使美方顾忌台方的诉求。美国在台协会前理事主席卜睿哲曾指出，在美国有关钓鱼岛政策制定中，“中华民国政府”的游说发挥了重大影响，若无来自台北的压力，日本今天可能拥有钓鱼岛的主权。[7]自20世纪50年代起，美台一直维持着同盟关系。返还冲绳谈判期间，美台同盟关系依然存在，虽然台湾在美国亚洲政策中的地位有所下降，但仍是美亚太防务链条的重要一环。在1971年10月的听证会上，有不少倾向钓鱼岛属于台湾的华裔学者获邀出席作证，而没有一个日裔学者获邀出席，亦无倾向日本主张的声音，此种完全一边倒的偏向“巧合”似乎有人为之嫌疑。
第二，尼克松政府为改善与中国关系在钓鱼岛问题上做出相对友善姿态。20世纪70年代初，国际形势发生巨变，深陷越战泥淖的美国既面临苏联的竞争也与印度关系限于僵局，急需中国的合作。在日美两国长期因经贸问题而关系紧张以及中美关系正常化的国际背景下，不少学者推测，正在与中国缓和关系的尼克松政府，为了联合中国制衡苏联而“曲意逢迎”，由此改变了此前对于钓鱼岛主权问题的立场。当然，讨好中国的因素对美钓鱼岛政策形成的影响不应被过分夸大。迄今为止没有中国政府与美国政策改变相关的确切证据。基辛格秘密访华在与周恩来总理交谈中并未涉及钓鱼岛问题。[8]
第三，利用钓鱼岛争端在中日之间“打楔子”。就如同对“北方四岛”一样，美国对钓鱼岛归属并不真正关心，所关心者乃是如何使其在该地区的利益最大化。美国在20世纪50年代利用“北方四岛”问题及对冲绳“剩余主权”承诺与《旧金山和约》有关条款，以“恐吓”方式介入日苏谈判，在日苏关系中强制楔入领土争端，从而强化其在远东的固有地位。与此类似，美国在70年代仿效其对日苏的楔子策略，在中日之间楔入了钓鱼岛争端，从而令日本更加难以摆脱对美国安全保护方面的依赖，因为在离美国冲绳驻军极近区域存在中日钓鱼岛争端，可使美军在冲绳返还日本后继续驻守冲绳抵御共产主义“威胁”获得更加充分的借口，同时还可向中国谎称其在冲绳的军事存在是为了防备日本军国主义复活。中日因钓鱼岛争端长期竞争，有利于美国在西太平洋左右逢源。
三、美国在《美日安保条约》适用问题上的立场
尼克松政府确立了美国在中日钓鱼岛主权争端上的“中立”以及关于《美日安保条约》适用钓鱼岛的立场，此种立场大体为此后历届美国政府所延续。相对于早期美国在《美日安保条约》适用问题上模糊低调，近十余年来，美国的立场日渐清晰高调。
对于《美日安保条约》第5条，尼克松政府认为可向日本作出模糊解释。比如1972年4月为基辛格访日准备的有关钓鱼岛的谈话要点：“安保条约各条款适用于‘日本施政下的领域’，因而可以解释为适用于尖阁诸岛。”[9]1974年3月，美国驻东京临时代办托马斯·休史密斯（Thomas P. Shoesmith）在与日本防卫厅长官山中贞则午餐会时提出“个人看法”：“尖阁诸岛位于安全条约范围之内，因为我们承认它们属于日本施政之下的领域。”[10]但日方并未因此满足，还进一步追问：“如中国试图从日本手中夺取尖阁诸岛，美国打算做什么？”[11]休史密斯当时对此未置可否。稍后，休史密斯在与日本外务省官员大河原良雄会面时表示，不要催迫美国对于尖阁诸岛遭遇威胁的反应行动做出任何澄清说明。[12]事实上，早在1971年10月参议院外委会听证会上便曾有议员提及《美日安保条约》第5条中的“宪法程序”问题，并指出“在参议院已达成一致意见，称‘宪法程序’意指，如无国会授权，我们便不会参战”。可惜，当时出席听证会的美国政府官员并未对此予以明确答复。[13]由此可见，美国保留了在中日围绕钓鱼岛问题发生军事冲突时美国的行动灵活性。
20世纪70年代保钓风潮过后，由于中日关系缓和及两国领导人达成搁置争议的默契，钓鱼岛问题一度沉寂。直至90年代中期，中日钓鱼岛争端因日本右翼的挑衅行动而再度成为国际关注热点，《美日安保条约》对钓鱼岛的适用性问题随之在美国内被热议。当时，克林顿政府正在积极与中国协商一系列中美高层互访以改善中美关系，美政府内部在《美日安保条约》适用钓鱼岛与否问题上的表态开始出现公开分歧，此种分歧集中反映于国务院和国防部之间。
美驻日大使蒙代尔（Walter F. Mondale）在接受《纽约时报》采访时就钓鱼岛问题曾表示（综合1996年9月16日及10月20日报道）：“对于谁拥有这些岛屿，美国不持立场……在关于这些岛屿的争端中，美军不会因（美日安保）条约而被强迫介入……尖阁群岛的地位是和与美国无防卫条约的台湾相类似的。”[14]蒙代尔的表态是事前经由白宫授意而发，还是仅仅由于其不了解尼克松政府确立而历届政府皆未改变的立场，至今仍不明确。针对蒙代尔的言论，美国务院副发言人格林·戴维斯不仅没有进行澄清，其回应（9月23日）还异常暧昧：“我们现在所处形势，问题还没提升到超过口舌之争的程度……我认为，你将发现美国不会对此问题发表太多言论。”[15]
美国会研究局1996年9月30日的报告明确指出，《美日安保条约》适用钓鱼岛。[16]按此推论，蒙代尔的发言应当并非美国官方立场。国务院或许认为，如果公开证实《美日安保条约》适用钓鱼岛，将会激怒中国并打乱此后的外交部署。为了“稳住”中国，国务院此后的公开表态继续保持“模糊”和“暧昧”。与国务院在《美日安保条约》是否适用钓鱼岛问题上的有意“模糊”不同，国防部却公开声称钓鱼岛在安保条约覆盖地理区域之内。1996年11月28日，助理国防部长坎贝尔在访日期间接受《读卖新闻》采访时表示：“在归还冲绳之时，美国已澄清尖阁群岛处于日本施政之下，美国为了安全目的而对此已经清晰指明……在《美日安保条约》中，美国已郑重许诺将在紧急时刻保卫日本领土和其施政之下的区域，我们会信守承诺。”[17]
随着中国迅猛崛起，美国越来越将中国视为“战略竞争对手”。在此背景下，美国务院与国防部在钓鱼岛问题上的立场不再分歧。2010年之后，随着钓鱼岛局势紧张，加紧“重返亚洲”的奥巴马政府在该问题上的表态更加清晰强硬，并认为中国的维权行动正在愈益“咄咄逼人”。2012年11月29日美参议院全体会议决定，在2013财年“国防授权法案”中加入补充条款，明确规定钓鱼岛是《美日安保条约》第5条的适用对象。[18]
2014年4月，奥巴马总统访日期间，亲口说出了“《日美安保条约》第5条适用于尖阁列岛”。虽然奥巴马的这一表态在内容上并无新意，却是美国总统首次做如此公开表态，象征意义重大。但奥巴马并未承诺美国一定会动用军事力量帮助日本保卫钓鱼岛。当美国有线新闻电视网（CNN）记者发出“美国是否考虑动用军事力量保卫尖阁列岛免于中国军事入侵”提问时，奥巴马答复强调：“《日美安保条约》诞生于我出生之前，显然这不是我所能划的‘红线’；这是对（美日）同盟术语中多种管辖的标准解释，日本管辖下的领域属于条约覆盖范围。我们只是简单地适用条约，不存在立场转变，不存在划‘红线’。”[19]从奥巴马的回答来看，美国事实上依然保有《美日安保条约》第5条中“依照本国宪法规定和程序，采取行动应付共同的危险”的灵活性。2015年4月安倍访美期间，美日两国发布新版《日美防卫合作指针》及“美日愿景联合声明”，美日同盟得到进一步强化。在与安倍会谈后举行的联合记者会上，奥巴马再次宣称《美日安保条约》第5条适用钓鱼岛。[20]
四、美国钓鱼岛政策前景研判
相较于驻军冲绳而言，钓鱼岛本身并不具有重大战略价值，美国并不真正关心其最终归属。而且，基于前文分析，美国对钓鱼岛归属的认知对其政策制定也影响有限，真正决定其政策的是其国家利益所在或者某一届政府的利益考量，美国为此既可以打压“盟友”的主张，也可以为了暂时的利益而照顾“对手”的关切。
美国在中日之间“打楔子”战略在短期内不会变化，尤其是在中美日力量对比及三边关系未发生根本性变化前，美国对钓鱼岛问题的现行立场不会发生重大改变。奥巴马政府的钓鱼岛政策已达“抑华”巅峰，除了在主权问题上仍持中立立场外，在“施政权”问题上通过立法认可日方主张，并彻底改变了尼克松政府时不公开宣扬《美日安保条约》适用与否的政策，甚至由总统出面亲自背书。面对国内反华势力重压，特朗普政府很难在钓鱼岛问题上往后退（除非有巨大利益吸引），今后也只能继续重复奥巴马政府的既定表述。但值得注意的是，2017年2月安倍访美时特朗普虽表示《美日安保条约》适用钓鱼岛，但在某些表态上似乎也含有对华友好信号，如“对日本及所有处于其行政管控区域的安全负有责任”，特朗普没有用条约中的“领域”（territories，亦有“领土”之义），而使用的是“区域”（areas）。[21]当然，毕竟目前中美关系发展良好，特朗普政府没有必要在钓鱼岛政策上更加激进，但这并不代表未来不会因突发事件，或者受强硬派影响，而发生变化。
在当前及今后相当长时期内，美国处理钓鱼岛问题的基本策略仍可能是维持中日竞争但力避冲突升级和失控，从而为其在冲绳驻军建构合理性基础。不过，一旦美国认为中国“威胁”其在东海所布置的“平衡”，便可能进行政策调整，纵容日本大搞小动作，甚至可能对久已未变的主权争端中立立场进行微调，如通过公布和宣传有关钓鱼岛的档案变相支持日方主张。至于《美日安保条约》第5条中的“宪法程序”问题，美国不太可能进行公开澄清，因为这牵涉其他许多类似的条约，且此种模糊性有利于美国保有行动上的灵活性。
注 释：
[1] 1951年9月4日—8日，52个国家在旧金山召开对日媾和会议。虽有苏联等国质疑和约草案，但在美国的主导下，最终有49个国家签订了《旧金山对日和平条约》（Treaty of Peace with Japan；日语：日本国との平和条约），通称《旧金山和约》。该和约主要是为了解决第二次世界大战后战败国日本的领土问题，如日本承认朝鲜半岛独立，放弃对台湾、澎湖、千岛群岛、库页岛南部、南沙群岛、西沙群岛等岛屿的权利。该和约也是确立战后日本国家走向的决定性条约。因《旧金山和约》签订时，身为主要战胜国之一的中华人民共和国被美西方排除在外，故中华人民共和国政府自和约签订至今对其未予承认。
[2]《国际条约集(1950-1952)》，世界知识出版社，1959年，第378、384页。
[3] [英] 劳特派特：《奥本海国际法》，商务印书馆，1989年，上卷第一分册，第179页。
[4] FRUS, 1951, Volume VI, Part 1, pp. 1152-1153.
[5] FRUS, 1952–1954, Volume XIV, Part 2, p. 1092.
[6] Okinawa Reversion Treaty, 92nd Cong., 1st Sess., Executive Rept. No. 92-10, November 2, 1971, Washington: U.S. Govt. Print. Office, 1971, p. 5.
[7] Richard C. Bush, “American Perspective on Maritime Asia,” August 5, 2013.
[8] Paul J. Smith, “The Senkaku/Diaoyu Island Controversy: A Crisis Postponed,” Naval War College Review, Spring 2013, Vol. 66, No. 2.
[9] DNSA, Briefing Papers for Mr. Kissinger's Trip to Japan, Memorandum, April 6, 1972, JU01523, Senkakus, p. 2.
[10] DNSA, Views of the Defense Minister, Confidential, Memorandum of Conversation, March 9, 1974, Japan and the U. S., 1977-1992, JA00081, pp. 2-3.
[11] DNSA, Views of the Defense Minister, Confidential, Memorandum of Conversation, March 9, 1974, Japan and the U. S., 1977-1992, JA00081, p. 3.
[12] DNSA, Invitation to Minister Yamanaka, Letter, March 28, 1974, Japan and the U. S., 1977-1992, JA00082, p. 2.
[13] Okinawa Reversion Treaty, 92nd Cong., 1st Sess., Ex. J. 92-1, October 27, 28 and 29, 1971, Washington: U.S. Govt. Print. Office, 1971, p. 22.
[14] Nicholas D. Kristof, “Would You Fight for These Islands,” New York Times, October20, 1996.
[15] Kerry Dumbaughet al., China’s Maritime Territorial Claims:Implications for U.S. Interests, CRS Report for Congress, November 12, 2001, p. 23.
[16] Larry Niksch, Senkaku (Diaoyu) Islands Dispute: The U.S.Legal Relationship and Obligations,CRS Report 96-798 F, September 30, 1996, p. 5.
[17] See note16, p. 24.
[18] SEC. 1251. SENSE OF THE SENATE ON THE SITUATION IN THE SENKAKU ISLANDS, in FY2013 National Defense Authorization Act, H.R. 4310, P.L.112-239.
[19] Joint Press Conference with President Obama and Prime Minister Abe of Japan, April 24, 2014.
[20] “Remarks by President Obama and Prime Minister Abe of Japan in Joint Press Conference,” April 28, 2015.
[21] The White House, “Remarks by President Trump and Prime Minister Abe of Japan in Joint Press Conference,” February 10, 2017.
（来源：《国际战略研究》，2017年第3期）
