“一带一路”面临的风险与安全机制“缺憾”

内容提要：“一带一路”提出3年多以来，取得的成果超出预期。但也面临“成长的烦恼”，如何“搞定”沿线地区复杂的政治、安全和经济风险是个艰巨的任务。但这里应明确四个问题：一是“一带一路”是泛经济合作平台，聚焦发展问题，没有必要为其专门建立安全保障机制，以避免“被政治化”。二是安全问题只是“一带一路”建设中面临的众多问题的一部分，不可轻视亦不必夸大。三是“一带一路”契合各国战略利益，抓好战略利益对接是应对问题的最好办法。四是在欧亚空间，中俄战略协作能搞好，就不会出大问题。

关键词：一带一路  风险  安全问题  挑战

  “一带一路”提出3年多以来，取得的成果超出预期。但也面临“成长的烦恼”，如何“搞定”沿线地区复杂的政治、安全和经济风险是个艰巨的任务。但这里应明确四个问题：一是“一带一路”是泛经济合作平台，聚焦发展问题，暂无必要为其专门建立安全保障机制，以避免“被政治化”。二是安全问题只是“一带一路”建设中面临的众多问题的一部分，不可轻视亦不必夸大。三是“一带一路”契合各国战略利益，抓好战略利益对接是应对问题的最好办法。四是在欧亚空间，中俄战略协作能搞好，就不会出大问题。

一、“一带一路”顺应潮流，无人能阻止其成长

3年多来，“一带一路”建设取得了超出预期的成果。这在习主席的讲话、《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》、《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》中都提到。“一带一路”获得国际社会广泛支持，取得超出预期成果，其最根本原因在于，它是一个不设门槛、不搞强制义务、非排他的包容性合作平台，聚焦了各方最关心的问题——发展，抓住了各国最需要的东西。

以电力为例，南亚、东南亚国家多数电力短缺，成为制约经济发展的重要障碍。如，柬埔寨人均年发电量只要204千瓦时，孟加拉国350千瓦时，而中国为4123千瓦时，美国更是高达13000千万时。巨大的差距、巨大的缺口，这本身也说明沿线国家人民发展的诉求有多么强烈。

在交通领域存在类似的情况，以柬埔寨和孟加拉国铁路为例。孟加拉国人口1.6亿，铁路总里程只有3000公里，其中多数是100年前英国人修的。柬埔寨国内铁路网总长612公里，共两条，一条为南线，金边至西哈努克城；另一条为西线，金边至靠近泰国的边境城市波贝。均为百年前法国殖民当局修建。2009年停运，2016年客运恢复，时速仅为30多公里。

“一带一路”、亚投行等出现，有望调动国际及沿线国家的资本，在较短时间内大幅改善沿线国家的基础设施和投资环境，利用基础设施的“乘数效应”，使国际资本向人口众多的大欧亚空间流动，给各国经济发展提供新动能。在这种强烈的发展诉求下，个别国家支持与否，都无法阻挡“一带一路”生根发芽并不断成长。发展的道路上即使有各种困难和风险，也都不大不过各国对发展的渴望。

二、“一带一路”面临的问题与挑战

“一带一路”面临的风险和问题是多源的，安全只是其中之一。概括起来，主要有两大类：一类是走出去企业在当地面临的各种问题与挑战，这其中有政治安全、社会动荡风险，经济活动本身风险，还有认知赤字、误读误判等问题；另一类是“一带一路”建设本身就存在的风险，如，能否调动国际及私人资本参与“一带一路”，能否实现产业链的构建等。

（一）与政治、安全相关的风险主要体现在：

1、政局变动风险。“一带一路”沿线国家政治体制多未定型。执政党与反对党、中央与地方、族群与族群之间关系复杂，新政权“清算”旧政权的情况时有发生，这时就会出现殃及池鱼的现象。典型的案例是科伦坡港口城。2015年3月，斯里兰卡大选后，新政府明知项目对斯非常有利，仍以“缺乏相关审批手续”、“重新环境评估”为由暂停了项目建设。后经双方多次沟通磋商，在停工近一年半后重签协议，港口城更名为“科伦坡国际金融城”而重启。这虽是个案，但不排除在其他国家还会发生。 

2、三股势力带来的安全风险。“一带一路”所通过的地区是“三股势力”最活跃的地区，有多年动荡的阿富汗，有正在激战的叙利亚和“伊斯兰国”。即使在“全天候”伙伴巴基斯坦，还有巴塔、俾路支省分离势力对合作项目虎视眈眈。不久前，就发生了中国两名公民在巴被绑架的事件。“三股势力”的威胁主要体现在两方面：一是对重大项目，如中国-中亚的能源管线、重大隧道工程等构成威胁，增加运营成本。据称，中石油的10%的成本来自安保。二是对投资者构成心理威慑，影响投资者的信心。

3、社会动荡风险。“阿拉伯之春”、独联体地区的“颜色革命”，有来自外部的干预，也有经济发展缓慢、社会分配不公、政府腐败的内因。这是前车之鉴，而未来一些沿线国家仍面临外有干预，内有“病根”的情况，社会动荡风险仍在。加之沿线地区“火药桶”多，如阿富汗问题无解，中东乱局无法平息，都会影响“一带一路”项目的落地。最典型的案例是中企在阿富汗的艾娜克铜矿，虽成功中标，但由于安全问题一直难以推进。

4、地缘政治与国家间矛盾和冲突。欧亚大陆是矛盾冲突多发区，领土、领海纠纷多，国家间的历史恩怨多，如印度与巴基斯坦，伊朗与沙特阿拉伯；中国与越南、印度等也存在领土分歧。这些矛盾一定程度上会对“一带一路”项目的落地带来困难。另外，中亚国家间在水资源利用上分歧明显，中俄在该地区水电站开发上都比较谨慎。

（二）认知问题和经济活动本身的风险，主要包括：

1、签证难。2、“资源掠夺论”。3、文化差异和心理过度敏感。“一带一路”沿线国家历史、宗教、文化差异大，很多情况不同于国内，如土地私有，拆迁难度大；宗教规范和要求多；工作习惯和效率差别大等。中国企业习惯性地“搞定政府就可以甩开膀子干”恐难行得通。4、对华认知不足与所谓的“中国威胁论”。中国威胁论有经济威胁论、安全威胁论、人口威胁论等不同形式，其主要原因是认知偏差。而经济活动本身的风险更多，主要包括：1、基础设施获利风险。2、汇率风险。3、法律风险。4、信息缺失，对当地情况不够了解而贸然行动。此等案例枚不胜举。5、环境风险等。

不论在哪里投资，风险都是存在的，它与“一带一路”无关。“一带一路”建设中，面临更多的、更常见的不是安全问题，而是认知问题及经济活动本身的风险。西方早就总结出了“七七定律”，即70%企业并购未达到预期，而其中70%又源于文化整合不顺。对安全风险，应客观评估。一方面，它的确对投资者带来问题，增加运营成本；另一方面，鉴于“一带一路”契合各国战略需求，各方都会极力维护合作，因此，不必夸大风险程度，更不能因噎废食。

三、“一带一路”建设与安全保障机制

地缘政治、三股势力等风险，具有难预测、难防范、难控制的特性。它不是企业可以单独应对的，也不是单个国家可以解决的，需要多方紧密合作。“一带一路”沿线地区地缘政治和社会动荡风险相对较高，但中国的外交政策不可能出现变化，如不干涉他国内政，不使用制裁或威胁使用制裁等外交基本原则会坚守。这决定了中国“一带一路”安保方向是加强多边安全合作。

（一）中俄全面战略协作是确保欧亚空间的稳定与发展的首要机制

尽管中俄全面战略协作伙伴关系并非完全意义的安全机制，但它比什么都重要。中俄合作，从全局上可以防止外部势力渗透，阻击肆意干涉他国内政的行为，保障地区的总体稳定。2016年6月，普京总统访华期间，两国一口气签署了四个文件，《中俄关于促进国际法的声明 》、《中俄元首关于加强全球战略稳定的联合声明 》、《中俄关于关于协作推进信息网络空间发展的联合声明 》、《中俄联合声明》。它们看似与“一带一路”无关，但实际上都有关系，这些文件的核心是促稳定，保安全。如，“构建和平、安全、开放、合作的信息网络空间新秩序”、“当前局势令人担忧的原因不仅在于中东北非国家内部的政治和社会经济问题，也在于肆意干涉他国内政的行为，包括以‘推动民主’为借口的干涉行为”。这些都是中俄合作挖掘地区不稳定的根源。只有找到动荡之源，才有可能从根本上消除“一带一路”建设中面临的政治、社会不确定性。当然，也可以为欧亚经济联盟的发展、大欧亚伙伴关系的建设提供保障。

（二）区域性安全合作机制有作用，但也有缺憾

1、上合组织。上合组织是集经济、安全、人文合作为一体的区域组织，该机制下有联合军事演习，有反恐机构，也有双边的合作。多边联合军演更多的体现震慑作用，而双边演习更有针对性。如，2016年中塔两国在塔吉克斯坦举行了“协作-2016”联合反恐演习，中吉举行了为期15天的“团结－2016”边境联合执法行动，以防范和处置边境突发事件、防闯关、口岸缉查为重点，对打击跨境犯罪、封堵“三股势力”跨界转移、禁毒等意义重大。但该机制下也有缺憾。尽管上合组织确定的合作方向很好，如，上合组织提出的“或引渡或起诉”原则；摧毁恐怖组织的网上活动平台；打击毒品走私和反洗钱，掐断“三股势力”资金来源；挤压恐怖分子利用国界规避打击的空间等，但执行上差强人意，目前仍存在几大问题：一是落实不到位；二是信息交换有“保留”；三是对恐怖组织和极端分子认定有分歧；四是涉恐人员信息数据库未建立；五是对加强上合组织军事打恐能力无法取得一致意见，而没有牙齿的上合组织要承担更大的功能是勉为其难。

2、阿富汗问题磋商机制。阿富汗持续动荡是横在“一带一路”建设的一块石头。围绕阿富汗问题有多个机制。比较重要的有：1）俄罗斯发起的“阿富汗和平进程俄中巴三方会谈”，2016年12月举行了首次会谈。2017年2月，又邀请了印度、伊朗和阿富汗三国参加，变成六方机制。2）中阿巴塔四方机制。2016年8月，中国与阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦举行了军方高级领导人会议，并签署了《联合声明》和《会议纪要》，成立了四国军队联合反恐合作机制。3）上合组织阿富汗问题对话机制。目前，各方有意重启该对话机制。印巴加入上合后，将成为八方机制。但阿富汗问题的关键在于，阿富汗的各种力量能否实现对话，进而和解。但美国近期的增兵计划，将潜在的对话窗口再次延后。在阿富汗，美国“搞不了和平，搞乱却很容易”，而地区力量对此还无能为力。

3、“伊斯兰国”、乌伊运、东突、伊扎布特等极端恐怖组织威胁。对“三股势力”，中俄等国的立场一致，即2016年6月《中俄联合声明》所指出的，要“摒弃政治化和“双重标准”，不设前提条件地建立打击恐怖和极端主义的“统一战线”。但双重标准问题一直存在，俄罗斯在叙利亚问题上应该感同身受。尽管我们一再强调，双重标准反恐最终是“搬起石头砸自己的脚”，而历史也一再证明，但目前要做到这一点几乎是不可能的。

 4、多年来，不少专家认为，上合组织应与集体安全条约组织合作，成为打击“三股势力”的主要力量。合作有，但并不明显。而集体安全条约组织的核心功能也不是反恐。在不久前与一位俄驻华武官谈及发挥集安组织的作用时，他表示，这是俄罗斯的组织，为什么保护“一带一路”项目。作者则认为，集体安全条约组织保护的不是“一带一路”，而是是地区的稳定，是集安组织成员国的项目。由此可见，各国的利益有差别，关注的重心也有差别。

四、提升“一带一路”建设安全保障的思路

“一带一路”是经济合作平台，这是其获得广泛支持的原因。尽管其面临安全方面的问题，但不应专门为其配套安全机制。在“一带一路”提出之初，就有人称之为新的“跑马圈地”，是谋求中国的势力范围。中方已明确指出，我们不谋求势力范围，不要“后花园”，而是“百花园”。如果建立“一带一路”安全机制，则沿线国家会怀疑中国会不会借口项目安全干涉其内政，而西方国家更会大肆将“一带一路”政治化，这不利于“一带一路”的发展。

提高安全性的思路如下：

1、强化中俄战略协作伙伴关系，使欧亚地区远离西方的干预和“颜色革命”，这就是对“一带一路”建设的最大帮助。

2、中俄及地区国家合作，通过促和谈，逐渐解决阿富汗内乱和叙利亚问题。要坚信，没有哪个民族天生就爱打仗，尽管有所谓的“可控的混乱”，但内战总有“打累了”的时候。

3、在打击“伊斯兰国”中要警惕“双重标准”，防止“伊斯兰国”被打散后，西方势力将“祸水东引”。“伊斯兰国”势力在向阿富汗渗透，回流加速是可能。

4、加强上合组织等安全功能，必要时可以考虑增加打击“三股势力”的安全能力。部分国家应放弃自己与阿富汗各种力量都有对话渠道，可以自保的狭隘思想。在打击“三股势力”，促阿富汗问题上，没有国家能独善其身。

5、坚决做好与沿线国家的战略对接，只要利益吻合，项目带来实际利益，就会有更多的力量和民众支持“一带一路”及其项目。争取民心是应对风险最好的办法。

6、充分了解国情，化解“中国威胁论”、“新殖民主义”等不利“一带一路”建设的论调。普京总统在批驳“俄罗斯干预美国大选”时，表示“遗憾的是，我们没有这样强大的宣传机构，如CNN，BBC”等，尽管我们也希望有”。在西方媒体的“一统天下”面前，我们需要“发言权”，不是用于干涉他国内政，而是保证自己不被抹黑。

（来源：东北亚研究，2017年第2期）