政策的僵局与空洞的承诺：——美对外政策难产令北约失去主心骨

近日，素有“外交达沃斯”美誉的慕尼黑安全会议在德落幕，加上同期举行的北约国防部长会议和20国集团外长会议，聚焦了各方关注。对于刚刚完成政权交接的美国和即将迎来新政治周期的欧洲而言，这一系列会议也正是检验特朗普政府大西洋政策的成色、再确认大西洋关系、为未来北约改革进程奠定基调的重要契机。对于充满焦虑和怀疑的欧洲政要而言，他们迫切需要美国新政府班子澄清特朗普本人在北约、欧盟和俄乌问题上的态度，寻找美欧共识，并为日趋复杂和严峻的欧洲安全环境提供解决方案。显然地，这些希望最终落了空。特朗普政府的安抚表态并未打消欧洲盟国的疑虑。

在慕尼黑安全会议上，特朗普政府派出了包括副总统彭斯、国防部长马蒂斯和国土安全部长凯利的豪华阵容，国务卿蒂勒森也在其后出席了在波恩举行的G20外长会议。而具有重要影响力的参议院军事委员会主席麦凯恩等美国政要，也作为北约的老朋友和当局的批评者出席了会议。

政策僵局与空头承诺

在多个场合的发言中，彭斯和马蒂斯都表示，美国和特朗普本人会“全力”支持北约，坚守对大西洋联盟的安全承诺。但听众们发现，这些发言无外乎两个要点，先是为欧洲价值和跨大西洋关系的光辉历史高唱赞歌，再是呼吁欧洲国家提高军费预算比例，以达到GDP2%的标准；除此之外，对美国在该地区的具体政策立场只字未提，更未指出完善安全承诺的具体方案。这与国防部长马蒂斯访问日韩时的清晰具体的表态（甚至包含了部署建议和方案）形成了鲜明对比。欧洲代表不仅希望听到承诺，更希望看到具体的政策路线图和行动。

美国政要们之所以拿不出实际的政策立场和具体方案，原因可能在于，与东亚事务上的内部共识相反，当局内部对大西洋政策和对俄政策（两者无疑是紧密相连的）仍存在严重的分歧和斗争。其激烈程度从福林事件中可见一斑。其中，以国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯和新任国家安全助理麦克马斯特为代表的传统稳健派，主张延续和加强跨大西洋同盟，着力弥补奥巴马时期造成的联盟防务亏空，对俄罗斯则采取总体遏制、加紧防范、局部改善的方针。而特朗普本人及其战略顾问班农等人所代表的反建制派，则在对外安全事务上表现出鲜明的孤立主义倾向和亲威权色彩。除了政策分歧之外，特朗普就职后国安会和国务院等部门专业人员流失，国防部部分重要职位尚未最终确定人选等，也大大削弱了政策过程的专业性、稳定性，助长了决策的混乱无序。

目前尚无法预测这种内部斗争的最终走向。但传统稳健派很可能会占据上风，美国可能最终会回到共和党保守派的对外路线上来。除了各种政治力量的势力对比外，最重要的原因是美俄缓和和合作的实际空间很小。不仅在乌克兰问题上面临着国内外多重阻力，即使是在叙利亚深化反恐合作也困难重重。

回顾克林顿、小布什和奥巴马这三位总统任内的美俄关系会发现，每一位美国总统新上任后，都对改善美俄关系抱有过度乐观的期待，但两国关系中的常态化矛盾，特别是在地缘安全利益和政体价值观上的冲突，迟早会打消这种乐观主义。因此，冷战后每一位美国总统任内的对俄关系，都呈现初期好转，逐步下滑，最终跌至低点的状态。

过时的安全观

另一方面，彭斯和马蒂斯等在提高欧洲国家军费预算上的表态，既表明美国领导层对欧洲安全事务的复杂性缺乏切身认识，也凸显出美欧在北约未来定位上的利益分歧。

美国对跨大西洋安全关系的认识，仍然停留在冷战式的制衡和威慑上。出于战略利益的需要，希望欧洲国家分担以俄罗斯、伊朗和伊斯兰极端组织等为目标的常规防务建设开支。但另一方面，虽然提高军费水平有助于平衡联盟内部负担，但单纯依靠扩充军备，显然无助于缓解困扰众多欧洲国家的恐怖主义、难民危机等非传统安全威胁；更无从安抚欧洲自由主义精英在民粹主义和宗教原教旨主义前后夹击下，对于自由主义世界秩序和民主价值观的深刻迷茫。

欧洲安全问题，本质上源于部分欧洲国家的政府失能和治理危机。迎合民意的选举体制造成了移民和社会政策的僵化和失控，继而导致社会结构和社会价值观的分裂。这种分裂为中东极端组织提供了大后方和转移地。一些欧洲政要和学者已经认识到冷战后大西洋安全观的片面和过时，呼吁更多地将跨国安全问题和国内治理问题放在整体框架中思考。现有的以北约为核心架构，以军事威慑为核心手段，以具体国家或组织为防范对象的欧洲安全体系，显然不可能解决欧洲面临的安全问题。

北约改革前途灰暗

北约眼下的尴尬之处在于，不仅无法应对非传统安全的新问题，甚至连制衡俄罗斯这种传统目标，都日益力不从心，亟待改革。

冷战后北约的大规模扩张和对外干涉，导致了严重的尾大不掉和目标失焦。目前，北约有27个正式成员国，另有包括乌克兰、格鲁吉亚等在内的7个“伙伴关系国”。一个奉行集体安全的同盟体系，如果过于臃肿，难免会出现中小国家搭便车，防务成本分摊不均的问题。更重要的是，冷战以来，北约的核心使命从成员国防御，转变为对其他地区的“人道主义”武力干涉行动。数次干涉行动在消耗其战略资源的同时，也模糊了北约自身的战略定位。最为讽刺的是，虽然北约军事力量在南联盟、利比亚耀武扬威，但在俄格冲突和乌克兰危机中，当其“伙伴关系国”在俄罗斯组合拳面前陷于困境时，北约却束手无策，毫无作为。

因此，美欧战略学界普遍认为，近年北约的目标定位和能力建设都出现了重大偏差，未能对其主要对手俄罗斯形成有效制衡。为数不多的“亮点”是欧洲反导体系，对俄罗斯战略反击能力构成了抵消，但实际上与最初规划的反导计划仍有差距。而2008年启动“新面貌”改革至今，俄军已经形成了以打赢短促局部冲突为目标的灵活精干的联合作战体制，并据此完善了远程精确打击、区域拒止、电子战等能力。这种速战速决的作战模式直接命中了北约决策链条臃肿、成员国利益和能力参差不齐的软肋。

然而，全面改革北约绝非易事。冷战后的大举东扩已经成为阻碍其适应新环境的包袱。具体而言，北约的未来发展面临如下阻碍：

首先，美国的欧洲与欧亚政策是决定北约发展的根本动力。如前所述，特朗普政府的整体对外政策仍旧悬而未决，战略思想和具体规划都面临难产。虽然新任国安助理麦克马斯特的加入将大大增加白宫决策和协调程序的专业性、稳定性，加快具体政策的制定和实施，但白宫内部和府院之间的政治竞争不会轻易消泯，特朗普政府恐怕仍将经历一个动荡时期。

其次，无论美国自身，还是欧洲国家，近期都很难大幅提高国防预算。如果无法废除2011年《预算控制法》设定的自动减支程序，美国国防预算在未来四年中将面临共计1130亿美元的削减。而废除减支则需要打破共和党内部和两党之间的预算政治僵局。如果不发生重大的国际危机，特朗普及其国会支持者很难打破目前党派间盘根错节的利益纠葛。而多数欧洲国家一方面经济增长乏力，另一方面同样面临国内党派政治的阻力。目前，能够达到军费占GDP2%标准的，只有美国、英国、爱沙尼亚、希腊和波兰等五个北约成员国。虽然德国承诺带头完成军费占GDP2%的目标，但如前所述，如果连美国自身都无法完成扩充军费的目标，那么更多的北约中小成员国，恐将继续采取搭便车的策略。

（来源：《环球军事》，2017年第3期）